Νέα μελέτη του ΠΑΝΣΥΠΟ για το υπό διαβούλευση νομοσχέδιο περί κρίσεων προϊσταμένων στο Δημόσιο

Πάνω από επτά χρόνια χωρίς κρίσεις προϊσταμένων στο Δημόσιο

Η Κυβέρνηση επιχειρεί τώρα να αλλάξει το σύστημα, χωρίς να έχει προηγουμένως αντιμετωπίσει τις ανισότητες που δημιούργησαν οι πολυετείς αναπληρώσεις και οι διοικητικές τοποθετήσεις.

Η μελέτη του ΠΑΝΣΥΠΟ δείχνει γιατί ένα νέο σύστημα δεν μπορεί να ξεκινήσει σαν να μην προηγήθηκε μια ολόκληρη περίοδος αναπληρώσεων, διοικητικών επιλογών και συσσωρευμένων υπηρεσιακών πλεονεκτημάτων.

Το Υπουργείο Εσωτερικών επέλεξε τον Αύγουστο, ύστερα από μια μακρά περίοδο κατά την οποία οι τακτικές κρίσεις προϊσταμένων δεν λειτούργησαν με σταθερότητα σε όλη τη διοικητική πυραμίδα, να θέσει σε διαβούλευση μια εκτεταμένη αλλαγή του συστήματος. Πρόκειται για ρυθμίσεις που δεν αφορούν μόνο το ποιος θα γίνει Τμηματάρχης, Διευθυντής ή Γενικός Διευθυντής. Επηρεάζουν τη βαθμολογική εξέλιξη, την αξιολόγηση, τα προσόντα που αποκτούν υπηρεσιακή αξία, την πρόσβαση στην εκπαίδευση, τη σύνθεση των οργάνων που κρίνουν και τελικά τη διοικητική διαδρομή χιλιάδων εργαζομένων στο Δημόσιο.

Ο ΠΑΝΣΥΠΟ ολοκλήρωσε για τον λόγο αυτό μια εκτενή μελέτη 82 σελίδων. Ξεκινά από το ισχύον ελληνικό σύστημα, εξετάζει τη Γαλλία, την Ισπανία, την Ιταλία και τη Γερμανία, αποδελτιώνει τα διαθέσιμα στοιχεία του ΑΣΕΠ για την περίοδο 2019–2026, αναλύει άρθρο προς άρθρο τις κρίσιμες ρυθμίσεις του νομοσχεδίου και καταλήγει σε δεκαπέντε βασικές νομοτεχνικές προτάσεις μαζί με πρόσθετες εγγυήσεις για την αντικειμενικότητα, την ίση πρόσβαση και τον έλεγχο της διαδικασίας.

Η αφετηρία της έρευνας ήταν τα ίδια τα στοιχεία. Οι νεότερες δημοσιευμένες εκτιμήσεις προσεγγίζουν τις 30.000 θέσεις ευθύνης στο Δημόσιο. Στις Γενικές Διευθύνσεις εντοπίστηκαν στο διαθέσιμο αρχείο του ΑΣΕΠ περίπου 204 ανακοινώσεις ολοκληρωμένων επιλογών. Στις Διευθύνσεις καταγράφηκαν 391 θέσεις σε προκηρύξεις τετραετίας, αριθμός που αντιστοιχεί, ακόμη και με την ευνοϊκότερη ανάγνωση, περίπου στο 7,7% της νεότερης αποτύπωσης των θέσεων. Στα Τμήματα, οι διαδικασίες που κατέστη δυνατό να εντοπιστούν μέσα σε έξι χρόνια αντιστοιχούν περίπου στο 1,3% του εκτιμώμενου συνόλου.

Στο διάστημα αυτό οι υπηρεσίες έπρεπε να συνεχίσουν να λειτουργούν. Οι αναπληρώσεις και οι προσωρινές τοποθετήσεις ήταν αναγκαίες σε πολλές περιπτώσεις. Η πολυετής διάρκειά τους, όμως, δημιούργησε μια συνέπεια που δεν μπορεί να παραβλεφθεί τώρα που αλλάζει ολόκληρο το σύστημα. Όποιος άσκησε καθήκοντα ευθύνης απέκτησε πραγματική διοικητική εμπειρία, επίδομα θέσης, μοριοδοτούμενο χρόνο και, υπό προϋποθέσεις, τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει την προηγούμενη άσκηση καθηκόντων ως διαδρομή προς την επόμενη βαθμίδα. Όποιος δεν τοποθετήθηκε, δεν είχε αντίστοιχο τρόπο να αποκτήσει το ίδιο υπηρεσιακό προσόν.

Η αξιοκρατία όμως δεν μπορεί να εξετάζεται αποκλειστικά τη στιγμή που ανοίγει μια προκήρυξη και υπολογίζονται τα μόρια διότι έχει ήδη προηγηθεί μια ολόκληρη υπηρεσιακή διαδρομή: ποιος απέκτησε εμπειρία διοίκησης, ποιος μπόρεσε να παρακολουθήσει μια εκπαίδευση, ποιος απέκτησε πιστοποίηση, ποιος εντάχθηκε στον κατάλληλο κλάδο, ποιος αποκλείστηκε από τη δυνατότητα συμμετοχής και με ποια κριτήρια. Όταν αυτές οι προηγούμενες αποφάσεις αποκτούν αργότερα μετρήσιμη αξία στην κρίση, η ισότητα των υποψηφίων δεν μπορεί να θεωρείται δεδομένη.

Το νομοσχέδιο έχει σημαντικές θετικές ρυθμίσεις και η μελέτη τις αναγνωρίζει. Το Μητρώο Υποψηφίων, η κοινή γραπτή εξέταση, οι κύκλοι επιλογής, οι προθεσμίες, η κεντρική παρακολούθηση και η ειδική δοκιμασία διοικητικών ικανοτήτων για τις Γενικές Διευθύνσεις μπορούν να βελτιώσουν το σύστημα. Η κριτική μας δεν στηρίζεται στην απόρριψη κάθε αλλαγής. Εξετάζουμε αν οι νέοι μηχανισμοί αντιμετωπίζουν και τις ανισότητες που έχουν ήδη δημιουργηθεί ή αν, σε ορισμένα σημεία, τις μεταφέρουν στο νέο πλαίσιο.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η μοριοδότηση της προηγούμενης άσκησης καθηκόντων. Το νέο άρθρο 85 συνυπολογίζει ενιαία χρόνο που αποκτήθηκε μέσω επιλογής, τοποθέτησης ή αναπλήρωσης. Η πρότασή μας αναγνωρίζει πλήρως την υπηρεσία που πράγματι παρασχέθηκε, αλλά διατηρεί τη διάκριση στον τρόπο απόκτησής της: πλήρης προσμέτρηση όταν προηγήθηκε κανονική συγκριτική επιλογή και μειωτικός συντελεστής 0,85 όταν η εμπειρία αποκτήθηκε από αναπλήρωση ή προσωρινή ανάθεση. Παράλληλα, προτείνεται η αναπλήρωση να μην επαρκεί από μόνη της για να ανοίξει την επόμενη βαθμίδα. Με αυτόν τον τρόπο αποτιμάται η πραγματική εμπειρία χωρίς μια παλαιότερη διοικητική απόφαση να αποκτά δυσανάλογη ισχύ στη μελλοντική κρίση.

Η μελέτη εντοπίζει επίσης μια παράδοξη επιλογή στο τέλος της διαδικασίας. Για τις συνήθεις θέσεις Γενικής Διεύθυνσης, Διεύθυνσης και Τμήματος, η τελική κατάταξη δεν δεσμεύει πλήρως το όργανο επιλογής ως προς την εσωτερική σειρά της ανώτατης ομάδας. Την ίδια στιγμή, για τις οριζόντιες θέσεις Γενικής Διεύθυνσης το ίδιο νομοσχέδιο εφαρμόζει σαφέστερο κανόνα: επιλέγεται ο υποψήφιος με την υψηλότερη βαθμολογία ανά θέση και περιθώριο ειδικής κρίσης υπάρχει σε περίπτωση ισοβαθμίας. Η πρότασή μας επεκτείνει αυτόν τον κανόνα σε όλα τα επίπεδα. Όταν προηγείται μια τόσο σύνθετη διαδικασία αξιολόγησης και μοριοδότησης, η σειρά κατάταξης που προκύπτει πρέπει να έχει ουσιαστική αξία.

Το ίδιο ερώτημα ανεξαρτησίας εμφανίζεται στα Τμήματα, όπου βρίσκεται η μεγάλη πλειονότητα των θέσεων ευθύνης. Για τις Γενικές Διευθύνσεις και τις Διευθύνσεις η προεπιλογή μεταφέρεται σε τριμελή Συμβούλια Επιλογής στο ΑΣΕΠ. Για τους Τμηματάρχες παραμένει στα Υπηρεσιακά Συμβούλια των οικείων φορέων, ενώ η τελική επιλογή ακολουθεί τη διαδικασία του Υπουργού ή του ανώτατου κατά περίπτωση οργάνου διοίκησης. Η μελέτη μας προτείνει ενιαία αρχιτεκτονική και στο επίπεδο αυτό, με την προεπιλογή των Τμηματαρχών στα Συμβούλια Επιλογής του ΑΣΕΠ και δεσμευτική εφαρμογή της βαθμολογικής σειράς.

Ιδιαίτερη έμφαση δίνεται σε ένα ζήτημα που συνήθως περνά σε δεύτερο πλάνο: στους κλάδους που αποκτούν δικαίωμα να διεκδικήσουν κάθε θέση ευθύνης. Με τρία πραγματικά παραδείγματα από τον Οργανισμό της Δ.ΥΠ.Α., η μελέτη δείχνει ότι ένα σημαντικό μέρος της κρίσης μπορεί να έχει ήδη κριθεί πριν ακόμη υποβληθούν οι υποψηφιότητες. Σε τεχνικές και στεγαστικές αρμοδιότητες, σε μονάδες εσωτερικών ερευνών με έντονο νομικό και πειθαρχικό αντικείμενο και σε οικονομικές υπηρεσίες, οι οργανικές διατάξεις μπορούν να δημιουργούν προτεραιότητες ή αποκλεισμούς που δεν ανταποκρίνονται πάντοτε με σαφή τρόπο στο επιστημονικό υπόβαθρο, στην επαγγελματική εμπειρία και στο πραγματικό αντικείμενο της θέσης.

Η πρότασή μας δεν περιορίζεται σε μια γενική απαίτηση καλύτερης αιτιολόγησης. Προβλέπει ενιαίους και δεσμευτικούς κανόνες συνάφειας, δημόσιο πίνακα επιλεξιμότητας ανά οργανική μονάδα πριν οριστικοποιηθούν οι σχετικές ρυθμίσεις και, κυρίως, τη δημιουργία στο ΑΣΕΠ πενταμελούς Ειδικού Συμβουλίου Ελέγχου Κλάδων Θέσεων Ευθύνης. Στο Συμβούλιο προτείνεται να συμμετέχουν τρία μέλη του ΑΣΕΠ, ένας εκπρόσωπος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και ένα μέλος του Επιστημονικού και Εκπαιδευτικού Συμβουλίου του ΕΚΔΔΑ με ειδίκευση στην οργάνωση της δημόσιας διοίκησης ή στη διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού. Έτσι ο έλεγχος απομακρύνεται από τον ίδιο τον φορέα που έχει καταρτίσει τον Οργανισμό και συνδυάζει ανεξαρτησία, νομική κρίση και γνώση της δημόσιας διοίκησης.

Το κρίσιμο στοιχείο είναι ότι ο έλεγχος αυτός αποκτά πραγματικό περιεχόμενο. Υπάλληλος με άμεσο υπηρεσιακό συμφέρον, αλλά και αντιπροσωπευτική ή κλαδική συνδικαλιστική οργάνωση, θα μπορεί να προσφεύγει κατά της συμπερίληψης, του αποκλεισμού ή της σειράς επιλεξιμότητας ενός κλάδου. Η προσφυγή θα εξετάζεται μέσα σε συγκεκριμένες προθεσμίες και το Ειδικό Συμβούλιο θα εκδίδει αιτιολογημένη απόφαση εντός τριάντα ημερών. Μέχρι τότε αναστέλλεται μόνο η διαδικασία για την επίμαχη οργανική μονάδα, ώστε ο έλεγχος να είναι αποτελεσματικός χωρίς να παγώνουν οι κρίσεις σε ολόκληρο τον φορέα. Αν διαπιστωθεί ότι ο αποκλεισμός ή η προτεραιότητα ενός κλάδου δεν στηρίζεται σε επαρκή σχέση με το αντικείμενο της θέσης, η διαδικασία δεν μπορεί να ολοκληρωθεί πάνω σε αυτή τη ρύθμιση πριν διορθωθεί και αιτιολογηθεί εκ νέου. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου θα δημοσιεύονται και σταδιακά θα δημιουργούν ένα ενιαίο σώμα διοικητικής πρακτικής για ένα πεδίο που σήμερα ρυθμίζεται αποσπασματικά από κάθε φορέα.

Πριν συγκρίνουμε ποιος υποψήφιος συγκέντρωσε περισσότερα μόρια, πρέπει να έχουμε εξασφαλίσει ότι ο κατάλογος εκείνων που είχαν δικαίωμα να είναι υποψήφιοι διαμορφώθηκε με κανόνες αντικειμενικούς, αιτιολογημένους και ελέγξιμους.

Η μελέτη δεν υιοθετεί επίσης την απλή αντικατάσταση της μεγάλης βαρύτητας της συνέντευξης από μια εξίσου κυρίαρχη γραπτή εξέταση. Για Διευθυντές και Τμηματάρχες το σχέδιο φτάνει σε βάρος 55% για τη γραπτή δοκιμασία, ενώ η ολοκληρωμένη ειδική αξιολόγηση διοικητικών ικανοτήτων προβλέπεται κυρίως για τις Γενικές Διευθύνσεις, δηλαδή για το μικρότερο αριθμητικά επίπεδο της διοικητικής πυραμίδας. Η πρότασή μας θέτει ανώτατο όριο 35% σε οποιοδήποτε μεμονωμένο κριτήριο και επεκτείνει την ειδική δοκιμασία και στις Διευθύνσεις και στα Τμήματα, με τυποποιημένα σενάρια, επιστημονικά ελεγμένα εργαλεία και πραγματικό ρόλο πιστοποιημένων αξιολογητών.

Αλλάξαμε επίσης τη λογική αναγνώρισης των ακαδημαϊκών τίτλων. Το νομοσχέδιο δίνει ενιαία διετή μείωση για κάθε μεταπτυχιακό, ανεξάρτητα από τον πραγματικό φόρτο σπουδών, και εξαετή μείωση για το διδακτορικό. Η μελέτη προτείνει αναλογική αποτίμηση των μεταπτυχιακών: κάθε 30 ECTS να αντιστοιχούν σε έξι μήνες, με ανώτατο όριο τριών ετών, τέσσερα έτη για συναφές διδακτορικό και συνολικό ανώτατο όριο έξι ετών όταν συνυπάρχουν συναφείς τίτλοι.

Στην τελική μορφή της μελέτης προστέθηκε και μια ευρύτερη εξέταση της ΕΣΔΔΑ και της αναδιοργάνωσης του ΕΚΔΔΑ. Δεν μας απασχολεί μόνο πόσα μόρια παίρνει ο απόφοιτος της Σχολής ή πόσο ισχυρή θα είναι η πιστοποίηση της Ακαδημίας Ηγεσίας. Εξετάζουμε και τον τρόπο με τον οποίο αποκτώνται αυτά τα προσόντα. Όσο μεγαλύτερη υπηρεσιακή συνέπεια αποκτά μια πιστοποίηση, τόσο μεγαλύτερη σημασία έχουν η ανοιχτή πρόσβαση, τα δημοσιευμένα κριτήρια, η επάρκεια των διαθέσιμων θέσεων, η ανεξάρτητη αξιολόγηση και το δικαίωμα ελέγχου. Η μελέτη προτείνει η πιστοποίηση της Ακαδημίας Ηγεσίας να λειτουργεί κυρίως ως ισχυρό πρόσθετο στοιχείο διοικητικής ετοιμότητας και, εφόσον διατηρηθεί ως αυτοτελής δίοδος προς θέσεις ευθύνης, να περιβάλλεται από αυστηρές εγγυήσεις ίσης πρόσβασης και πιστοποίησης.

Η ενότητα για τον εισαγωγικό διαγωνισμό της ΕΣΔΔΑ εξετάζει τη μεταφορά σημαντικού μέρους της οργανωτικής και λειτουργικής ευθύνης στο ΑΣΕΠ μέσα από τη σύγκριση με διοικητικές σχολές της Γαλλίας, της Ιταλίας, της Πολωνίας και την ιστορική εξέλιξη της Πορτογαλίας. Η έρευνα καταγράφει ότι στα ενεργά συγκριτικά παραδείγματα που εξετάστηκαν η εισαγωγή παραμένει θεσμικά συνδεδεμένη με τη σχολή και την εκπαιδευτική διαδρομή που ακολουθεί. Το ερώτημα που θέτουμε είναι συγκεκριμένο: πώς συνδυάζεται ο αναγκαίος ανεξάρτητος έλεγχος του ΑΣΕΠ με τη διατήρηση της εκπαιδευτικής ευθύνης και της φυσιογνωμίας μιας παραγωγικής σχολής.

Ακόμη πιο ουσιαστικό θεωρούμε το νέο καθεστώς ποσόστωσης για την ΕΣΔΔΑ. Το άρθρο 61 παρ. 4 δεσμεύει το 50% των θέσεων για συγκεκριμένα γνωστικά πεδία και ειδικότητες, προβλέπει χωριστούς πίνακες και διατήρηση της ίδιας αναλογίας κατά την πρόκριση στα επόμενα στάδια. Στο δεύτερο στάδιο οι δύο ομάδες εξετάζονται και σε διαφορετικό αντικείμενο. Η μελέτη δεν αμφισβητεί ότι το κράτος μπορεί να επιδιώκει μεγαλύτερη παρουσία τεχνικών, ψηφιακών ή οικονομικών ειδικοτήτων. Ζητά όμως τεκμηρίωση για το γιατί επιλέγεται ακριβώς ένα άκαμπτο 50%, ποιες πραγματικές ανάγκες ανθρώπινου δυναμικού το στηρίζουν και αν ο ίδιος στόχος μπορεί να επιτευχθεί χωρίς δύο παράλληλες σειρές ανταγωνισμού που ενδέχεται να οδηγούν σε διαφορετική πρόκριση υποψηφίων με διαφορετικές βαθμολογίες.

Με την μελέτη μας δεν επιχειρούμε να παρουσιάσουμε ένα «τέλειο» ξένο πρότυπο ούτε να απορρίψουμε συλλήβδην το νέο νομοσχέδιο. Η συγκριτική έρευνα δείχνει άλλωστε ότι και η Γαλλία, και η Ιταλία, και η Ισπανία, και η Γερμανία έχουν διαφορετικές αδυναμίες και διαφορετικά περιθώρια διοικητικής ή πολιτικής ευχέρειας. Αναζητούμε συγκεκριμένες θεσμικές δικλείδες που μπορούν να λειτουργήσουν στην ελληνική διοίκηση: χρονικά όρια στις προσωρινές λύσεις, ανεξάρτητη προεπιλογή, ουσιαστικό έλεγχο διοικητικών ικανοτήτων, διαφάνεια, δυνατότητα ένστασης, επιστημονικό έλεγχο των εργαλείων αξιολόγησης και λογοδοσία όταν οι διαδικασίες δεν ολοκληρώνονται.

Για εμάς, εκεί βρίσκεται και ο λόγος που αξίζει να διαβαστεί ολόκληρη η μελέτη. Το ζήτημα των κρίσεων προϊσταμένων δεν αφορά μόνο όσους ενδιαφέρονται σήμερα για μια θέση ευθύνης. Αφορά τον τρόπο με τον οποίο το Δημόσιο αποφασίζει ποιος αποκτά διοικητική εμπειρία, ποιος έχει πραγματική δυνατότητα να εξελιχθεί, ποια προσόντα επιβραβεύονται, ποιος ελέγχει τις κρίσεις και πόσο μπορεί ένας υπάλληλος να εμπιστευθεί ότι η υπηρεσιακή του πορεία θα κριθεί με κανόνες γνωστούς και ίδιους για όλους.

Ο ΠΑΝΣΥΠΟ καταθέτει τη μελέτη αυτή στη δημόσια συζήτηση με συγκεκριμένες προτάσεις και με πλήρη επίγνωση ότι μια τόσο μεγάλη μεταρρύθμιση δεν εξαντλείται σε ένα «ναι» ή ένα «όχι» στο νομοσχέδιο. Υπάρχουν ρυθμίσεις που αξίζει να προχωρήσουν, άλλες που χρειάζονται ουσιαστική διόρθωση και ορισμένες που, αν μείνουν όπως έχουν, μπορούν να αναπαράγουν μέσα στο νέο σύστημα παλιές ανισότητες.

Γι’ αυτό καλούμε τους εργαζομένους, τις συνδικαλιστικές οργανώσεις, τα πολιτικά κόμματα, τους θεσμικούς φορείς και κάθε πολίτη που ενδιαφέρεται για τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης να διαβάσουν τη μελέτη και να κρίνουν τις προτάσεις της πάνω στα στοιχεία και στα επιχειρήματα που παρατίθενται.

Για τον ΠΑΝΣΥΠΟ, η αξιοκρατία δεν κρίνεται μόνο στο τελικό αποτέλεσμα της διαδικασίας. Κρίνεται πολύ νωρίτερα, στον τρόπο με τον οποίο διαμορφώνεται η υπηρεσιακή πορεία, στις ευκαιρίες που δίνονται για απόκτηση εμπειρίας και προσόντων, στους όρους με τους οποίους κάποιος φτάνει να είναι υποψήφιος και, τελικά, στο αν η κατάταξη που προκύπτει από μια αντικειμενική κρίση γίνεται πράγματι σεβαστή.

Για το Δ.Σ

Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ        Η ΓΕΝ. ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ

ΛΙΒΕΡΗΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ    ΝΙΚΟΛΙΝΑΚΟΥ ΦΙΛΙΑΝΝΑ