Μπόνους παραγωγικότητας στη δημόσια διοίκηση: οικονομική πίεση, οργανωσιακή δικαιοσύνη και θεσμικοί κίνδυνοι

Η περίπτωση της Δ.ΥΠ.Α. και το ερώτημα της αξιοκρατίας όταν η διοικητική κρίση αποκτά οικονομικό αποτέλεσμα

Η συζήτηση για τα μπόνους παραγωγικότητας στο Δημόσιο συνήθως παρουσιάζεται ως μία αντιπαράθεση ανάμεσα σε δύο απλουστευτικές θέσεις: από τη μία, ότι κάθε πρόσθετη ανταμοιβή αποτελεί αυτονόητο κίνητρο για μεγαλύτερη προσπάθεια και, από την άλλη, ότι κάθε διαφοροποίηση στις αποδοχές είναι εξ ορισμού προβληματική. Η διεθνής εμπειρία δεν επιβεβαιώνει καμία από τις δύο γενικεύσεις. Δείχνει, αντιθέτως, ότι η αποτελεσματικότητα ενός συστήματος μεταβλητών αμοιβών εξαρτάται πολύ λιγότερο από την ύπαρξη του χρηματικού κινήτρου καθαυτού και πολύ περισσότερο από το θεσμικό περιβάλλον μέσα στο οποίο αυτό κατανέμεται: από την ποιότητα της αξιολόγησης, τη σαφήνεια των στόχων, τη διαφάνεια των κριτηρίων, την εμπιστοσύνη στους αξιολογητές και την πεποίθηση των εργαζομένων ότι η διαδικασία είναι δίκαιη.

Ακριβώς γι’ αυτό η περίπτωση της Δ.ΥΠ.Α. έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Με την υπουργική απόφαση 31975/2025 κατανεμήθηκε ειδικά στη Δ.ΥΠ.Α. ποσό 528.750 ευρώ ως κίνητρο ανταμοιβής για την επίτευξη οροσήμων, χρονοδιαγραμμάτων και στόχων έργων του Ταμείου Ανάκαμψης κατά το έτος αναφοράς 2024. Με διαφορετική απόφαση του 2026 εγκρίθηκε επιπλέον ποσό 76.306,75 ευρώ για στόχους του Ετήσιου Σχεδίου Δράσης, ανεβάζοντας τα δύο εγκεκριμένα ποσά σε 605.056,75 ευρώ, αν και πρόκειται για διακριτές διαδικασίες.

Το ζήτημα, όμως, δεν εξαντλείται στο ύψος των ποσών. Το θεσμικό πλαίσιο προβλέπει ότι ο Προϊστάμενος της αρμόδιας Διεύθυνσης ορίζει τους εργαζομένους που εμπλέκονται στα σχετικά έργα, ότι το 40% της ανταμοιβής κατανέμεται ισομερώς και ότι το υπόλοιπο 60% κατανέμεται με απόφαση Προϊσταμένου. Η ίδια ρύθμιση ορίζει ανώτατο όριο ατομικής ανταμοιβής και προβλέπει τη συγκέντρωση των επιμέρους βεβαιώσεων όταν εμπλέκονται περισσότερες οργανικές μονάδες.

Επομένως, η διοικητική κρίση δεν βρίσκεται στο περιθώριο του συστήματος. Βρίσκεται στον πυρήνα του. Και όταν η κρίση ενός προϊσταμένου δεν αφορά πλέον μόνο την κατανομή καθηκόντων ή μια υπηρεσιακή αξιολόγηση, αλλά μπορεί να καθορίζει ποιος εργαζόμενος θα αποκτήσει πρόσθετο εισόδημα και σε ποιο ύψος, τότε ανακύπτουν πολύ ευρύτερα ζητήματα οργανωσιακής δικαιοσύνης, θεσμικής νομιμοποίησης, εργασιακής ανεξαρτησίας και αξιοκρατίας.

Για να αξιολογηθεί η επίδραση ενός συστήματος πρόσθετων ανταμοιβών πρέπει πρώτα να εξεταστεί η οικονομική κατάσταση των εργαζομένων στους οποίους εφαρμόζεται. Το ίδιο χρηματικό ποσό έχει εντελώς διαφορετική σημασία όταν προστίθεται σε αποδοχές που έχουν διατηρήσει την πραγματική τους αξία και εντελώς διαφορετική όταν προστίθεται σε εισόδημα το οποίο έχει υποστεί μακροχρόνια συμπίεση.

Η μελέτη του ΠΑΝΣΥΠΟ για τις αποδοχές των δημοσίων υπαλλήλων την περίοδο 2009–2025 παρακολούθησε αντιπροσωπευτικά προφίλ εργαζομένων κατηγοριών ΔΕ, ΤΕ και ΠΕ και κατέγραψε ότι οι ονομαστικές μεταβολές των καθαρών ετήσιων αποδοχών απέχουν σημαντικά από την εξέλιξη της πραγματικής αγοραστικής τους δύναμης. Με βάση τον γενικό πληθωρισμό, η μελέτη υπολόγισε πραγματική απώλεια 20,4% για το εξεταζόμενο προφίλ ΔΕ, 12,0% για ΤΕ και 11,2% για ΠΕ. Όταν χρησιμοποιήθηκε σταθερό καλάθι βασικών δαπανών διατροφής, στέγασης και μεταφορών, κατασκευασμένο από επίσημες σειρές της ΕΛΣΤΑΤ, η υπολογιζόμενη απώλεια έφθασε έως 29,9% για ΔΕ, 22,5% για ΤΕ και 21,8% για ΠΕ. Πρόκειται για υπολογισμούς της συγκεκριμένης μελέτης και όχι για επίσημο αυτοτελή δείκτη της ΕΛΣΤΑΤ, διάκριση που είναι σημαντικό να διατηρείται.

Στο ίδιο οικονομικό υπόβαθρο εντάσσονται η κατάργηση του 13ου και 14ου μισθού, η μη προσμέτρηση της διετίας 2016–2017 στη μισθολογική εξέλιξη και η σημαντική διαφοροποίηση της αμοιβής υπερωριακής εργασίας σε σχέση με τον ιδιωτικό τομέα, ζητήματα που η ίδια μελέτη έχει αποτιμήσει αριθμητικά.

Η σημασία αυτών των δεδομένων για τη συζήτηση περί μπόνους είναι ουσιώδης. Σε συνθήκες μακροχρόνιας συμπίεσης της αγοραστικής δύναμης, ένα ποσό χιλίων ή δύο χιλιάδων ευρώ δεν γίνεται αντιληπτό μόνο ως τιμητική αναγνώριση μιας ιδιαίτερης επίδοσης. Αποτελεί ουσιαστικό μέρος του διαθέσιμου εισοδήματος του εργαζομένου. Κατά συνέπεια, όσο μεγαλύτερη γίνεται η οικονομική σημασία της πρόσθετης ανταμοιβής τόσο μεγαλύτερη γίνεται και η ανάγκη η απόφαση για τη χορήγησή της να περιβάλλεται από ισχυρές εγγυήσεις αντικειμενικότητας και ελέγχου.

Η διεθνής βιβλιογραφία διακρίνει δύο διαστάσεις οι οποίες είναι ιδιαίτερα χρήσιμες στην ανάλυση των συστημάτων μεταβλητών αμοιβών. Η πρώτη είναι η διανεμητική δικαιοσύνη, δηλαδή εάν οι εργαζόμενοι θεωρούν δίκαιο το τελικό αποτέλεσμα της κατανομής. Η δεύτερη είναι η διαδικαστική δικαιοσύνη, δηλαδή εάν θεωρούν δίκαιη, συνεπή και ελέγξιμη τη διαδικασία που οδήγησε σε αυτό το αποτέλεσμα.

Η διάκριση είναι ουσιώδης. Ένας εργαζόμενος μπορεί να αποδεχθεί ότι ένας συνάδελφός του έλαβε μεγαλύτερη ανταμοιβή, ακόμη και εάν ο ίδιος δεν έλαβε καμία, όταν γνωρίζει εκ των προτέρων τους κανόνες, κατανοεί τους μετρήσιμους στόχους, έχει εμπιστοσύνη στον αξιολογητή και γνωρίζει ότι υπάρχει δυνατότητα ελέγχου της απόφασης. Αντιθέτως, ακόμη και ένα αντικειμενικά ορθό αποτέλεσμα μπορεί να δημιουργήσει δυσπιστία όταν η διαδικασία που το παρήγαγε είναι αδιαφανής ή δυσνόητη.

Ο ΟΟΣΑ επισημαίνει ότι τα performance-related pay systems μπορούν να αντιμετωπίσουν σοβαρά προβλήματα όταν η αξιολόγηση θεωρείται άδικη, όταν η έμφαση στους μετρήσιμους στόχους υποβαθμίζει ευρύτερους οργανωσιακούς σκοπούς ή όταν τα ατομικά κίνητρα υπονομεύουν τη συνεργασία και την εσωτερική παρακίνηση. Υπογραμμίζει επίσης ότι η ισορροπία ανάμεσα στον βασικό μισθό και στα μεταβλητά στοιχεία των αποδοχών επηρεάζει καθοριστικά την αντίληψη διαφάνειας και ισότητας του μισθολογικού συστήματος.

Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία σε έναν δημόσιο οργανισμό όπου η επίτευξη ενός στόχου είναι συνήθως αποτέλεσμα αλληλοεξαρτώμενων λειτουργιών. Ένα έργο μπορεί διοικητικά να ανήκει σε μία υπηρεσία, αλλά η επιτυχία του να προϋποθέτει εργασία από οικονομικές υπηρεσίες, πληροφοριακά συστήματα, περιφερειακές δομές, υπαλλήλους πρώτης γραμμής, διοικητική υποστήριξη και πολλές άλλες μονάδες. Η απομόνωση μιας «ατομικής παραγωγικότητας» από αυτή την αλυσίδα δεν είναι πάντοτε αυτονόητη.

Η πλέον συναφής ίσως διεθνής εμπειρία προέρχεται από τη βρετανική δημόσια υπηρεσία απασχόλησης. Μελέτη που δημοσιεύθηκε στο Economic Journal εξέτασε ομαδικό σύστημα performance pay σε μεγάλο βρετανικό δημόσιο οργανισμό απασχόλησης. Κατά μέσο όρο το σύστημα δεν παρήγαγε στατιστικά σημαντική βελτίωση της απόδοσης, ενώ θετικό αποτέλεσμα παρατηρήθηκε κυρίως στις μικρές ομάδες, όπου ήταν ευκολότερο να λειτουργήσει η αμοιβαία παρακολούθηση και η συνεργασία. Επιπλέον, η επίδραση ήταν μεγαλύτερη στα καλύτερα μετρήσιμα ποσοτικά αποτελέσματα παρά στους ποιοτικούς στόχους.

Το εύρημα δεν αποδεικνύει ότι οι ανταμοιβές δεν λειτουργούν. Δείχνει όμως ότι η παραγωγικότητα μιας δημόσιας υπηρεσίας είναι πολύ πιο σύνθετη από την απλή προσθήκη χρηματικού κινήτρου σε μία ατομική αξιολόγηση.

Η ιδιαίτερη θεσμική αντίφαση στη Δ.ΥΠ.Α.: ποιος νομιμοποιείται να κρίνει;

Στην περίπτωση της Δ.ΥΠ.Α. υπάρχει μία επιπλέον παράμετρος που δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί ως δευτερεύουσα.

Σύμφωνα με επανειλημμένες δημόσιες καταγραφές του ΠΑΝΣΥΠΟ, οι τελευταίες ολοκληρωμένες κρίσεις προϊσταμένων και διευθυντών στον ΟΑΕΔ/Δ.ΥΠ.Α. πραγματοποιήθηκαν το 2011, ενώ επί σειρά ετών σημαντικό μέρος των θέσεων ευθύνης καλύπτεται μέσω τοποθετήσεων, αναπληρώσεων και αναθέσεων καθηκόντων. Η σχετική καταγραφή έχει δημοσιευθεί από τον Σύλλογο πριν ακόμη ανακύψει η σημερινή συζήτηση για τα μπόνους.

Το στοιχείο αυτό δεν επιτρέπει προσωπικές κρίσεις για τις ικανότητες των συγκεκριμένων προϊσταμένων. Ένας τοποθετημένος ή αναπληρωτής προϊστάμενος μπορεί να διαθέτει σημαντική εμπειρία, υψηλά προσόντα και πραγματική διοικητική ικανότητα. Ούτε συνεπάγεται ότι οι υπηρεσιακές πράξεις του είναι εκ του λόγου αυτού μη νόμιμες.

Το θεσμικό ζήτημα είναι διαφορετικό και πολύ σοβαρότερο. Το ίδιο το Δημόσιο έχει θεσπίσει συγκεκριμένο σύστημα επιλογής προϊσταμένων οργανικών μονάδων με προϋποθέσεις, μοριοδοτούμενα προσόντα, υπηρεσιακή εμπειρία, διαδικασία αξιολόγησης και συγκριτική κατάταξη των υποψηφίων. Τα άρθρα 84–86 του Υπαλληλικού Κώδικα και οι σχετικές ρυθμίσεις του Υπουργείου Εσωτερικών υπάρχουν ακριβώς επειδή η ανάθεση διοικητικής εξουσίας δεν θεωρείται ότι πρέπει να στηρίζεται αποκλειστικά σε μια απλή πράξη τοποθέτησης.

Επομένως, όταν μια υπηρεσία επί μακρό χρονικό διάστημα δεν ολοκληρώνει την προβλεπόμενη συγκριτική διαδικασία επιλογής για τις θέσεις ευθύνης της, δημιουργείται κενό θεσμικής νομιμοποίησης, με την έννοια όχι της νομιμότητας των καθημερινών πράξεων των προϊσταμένων αλλά της αξιοκρατικής και συγκριτικής πιστοποίησης ότι οι συγκεκριμένοι υπάλληλοι είναι πράγματι οι καταλληλότεροι μεταξύ όλων όσοι θα μπορούσαν να διεκδικήσουν τις θέσεις αυτές.

Η αντίφαση γίνεται εντονότερη όταν οι ίδιοι προϊστάμενοι αποκτούν αρμοδιότητα να κρίνουν ποιοι υφιστάμενοί τους συμμετείχαν επαρκώς σε ένα έργο και, επιπλέον, να διαφοροποιούν το μεταβλητό τμήμα μιας χρηματικής ανταμοιβής. Ο εργαζόμενος καλείται έτσι να αποδεχθεί ως επαρκώς αξιοκρατική μια κρίση που παράγει άμεσο οικονομικό αποτέλεσμα γι’ αυτόν, ενώ το ίδιο το σύστημα δεν έχει επί μακρόν εφαρμόσει τη συγκριτική κρίση με την οποία θα έπρεπε να έχει αναδειχθεί ο αξιολογητής του στη θέση ευθύνης που κατέχει.

Το ερώτημα επομένως δεν είναι εάν ένας συγκεκριμένος διευθυντής είναι «καλός» ή «κακός». Ένα σοβαρό σύστημα διοίκησης δεν μπορεί να βασίζεται στην προσωπική εμπιστοσύνη προς τον εκάστοτε κάτοχο μιας θέσης. Πρέπει να δημιουργεί θεσμικές εγγυήσεις τέτοιες ώστε η ορθότητα της διαδικασίας να μην εξαρτάται από τις προσωπικές αρετές του προσώπου που ασκεί την εξουσία.

Αυτό ακριβώς αποτελεί τον πυρήνα της αξιοκρατίας: η κρίση πρέπει να είναι αξιόπιστη ακόμη και για εκείνον που δεν γνωρίζει προσωπικά ή δεν εμπιστεύεται προσωπικά εκείνον που κρίνει.

Όταν η κρίση του προϊσταμένου συνδέεται με το εισόδημα, αλλάζει και η σχέση εξουσίας

Το συγκεκριμένο ζήτημα γίνεται ακόμη σοβαρότερο όταν η πρόσθετη αμοιβή παύει να είναι απολύτως έκτακτη και αποκτά χαρακτηριστικά επαναλαμβανόμενου μηχανισμού ανταμοιβής. Τότε η σχέση εργαζομένου και διοικητικής ιεραρχίας μπορεί να μεταβληθεί με τρόπο που δεν είναι άμεσα ορατός.

Ο εργαζόμενος δεν χρειάζεται να δεχθεί κάποια ρητή πίεση για να αρχίσει να λαμβάνει υπόψη του τις πιθανές οικονομικές συνέπειες της συμπεριφοράς του. Αρκεί να γνωρίζει ότι η συμμετοχή του σε ένα επόμενο έργο, η αναγνώριση της συμβολής του ή το ύψος μιας μελλοντικής ανταμοιβής μπορεί να εξαρτηθεί από αξιολογική κρίση του άμεσου ή ανώτερου προϊσταμένου του.

Σε αυτό το περιβάλλον μπορεί να εμφανιστεί μια μορφή προληπτικής προσαρμογής της συμπεριφοράς. Ο εργαζόμενος ενδέχεται να γίνει περισσότερο επιφυλακτικός πριν εκφράσει τεχνική ή υπηρεσιακή αντίρρηση, πριν επιμείνει σε μία διαφορετική ερμηνεία, πριν αμφισβητήσει μια διοικητική επιλογή ή πριν εμπλακεί σε μια έντονη υπηρεσιακή διαφωνία. Δεν χρειάζεται να γνωρίζει ότι θα υποστεί οικονομική συνέπεια. Η απλή αβεβαιότητα για το εάν η διαφωνία μπορεί μελλοντικά να επηρεάσει την αξιολόγησή του είναι αρκετή για να δημιουργήσει κίνητρο αυτοπεριορισμού.

Η επιστημονική βιβλιογραφία προσφέρει εδώ ιδιαίτερα σημαντικά ευρήματα. Μεγάλης κλίμακας πείραμα σε δημόσιους υπαλλήλους, δημοσιευμένο στην American Economic Review, εξέτασε τις συνέπειες της υποκειμενικής αξιολόγησης από προϊσταμένους. Οι ερευνητές διαπίστωσαν ότι οι εργαζόμενοι μετακινούσαν μέρος της προσπάθειάς τους προς εργασίες που ήταν περισσότερο ορατές ή σημαντικές για τον συγκεκριμένο αξιολογητή, αντί να κατανέμουν την προσπάθειά τους αποκλειστικά σύμφωνα με τους ευρύτερους στόχους του οργανισμού. Οι συγγραφείς περιγράφουν το φαινόμενο ως «influence activities»: προσπάθεια επηρεασμού της αντίληψης εκείνου που διαθέτει την αξιολογική εξουσία.

Το εύρημα είναι ιδιαιτέρως σημαντικό για τη δημόσια διοίκηση. Το πρόβλημα της υποκειμενικής αξιολόγησης δεν περιορίζεται στον κίνδυνο μιας λανθασμένης βαθμολογίας. Μπορεί να αλλάξει την ίδια τη συμπεριφορά του εργαζομένου, ο οποίος μαθαίνει ότι είναι συμφέρον να είναι ορατός στον αξιολογητή, να προσαρμόζει τις προτεραιότητές του σε εκείνα που παρατηρεί ο αξιολογητής και, υπό ορισμένες συνθήκες, να επενδύει περισσότερο στη σχέση με τον μηχανισμό αξιολόγησης παρά σε λιγότερο ορατές αλλά ουσιώδεις εργασίες.

Αυτός είναι ένας σοβαρός κίνδυνος για έναν δημόσιο οργανισμό. Η δημόσια υπηρεσία χρειάζεται εργαζομένους που ακολουθούν τη νομιμότητα, την επαγγελματική τους κρίση και το δημόσιο συμφέρον, όχι εργαζομένους που εκπαιδεύονται οργανωσιακά να προβλέπουν τι θα εκτιμήσει περισσότερο εκείνος που ελέγχει την επόμενη ανταμοιβή.

Η υπηρεσιακή διαφωνία δεν είναι δυσλειτουργία, αποτελεί μηχανισμό προστασίας της διοίκησης

Σε μια υγιή δημόσια διοίκηση η δυνατότητα ενός υπαλλήλου να εκφράσει τεκμηριωμένη διαφωνία δεν αποτελεί πρόβλημα που πρέπει να εξαλειφθεί. Είναι μέρος του εσωτερικού συστήματος ελέγχου.

Ο υπάλληλος που επισημαίνει ότι μία διαδικασία παρουσιάζει νομικό κίνδυνο, ότι ένας στόχος δεν μπορεί να επιτευχθεί με τον τρόπο που σχεδιάστηκε, ότι ένα πληροφοριακό σύστημα δεν λειτουργεί ή ότι μια εντολή δημιουργεί διοικητικό πρόβλημα δεν εμποδίζει κατ’ ανάγκη τη λειτουργία της υπηρεσίας. Μπορεί να την προστατεύει από μεγαλύτερη αστοχία.

Η σύγχρονη οργανωσιακή βιβλιογραφία χρησιμοποιεί τον όρο employee voice για τη δυνατότητα των εργαζομένων να εκφράζουν προτάσεις, ανησυχίες και κριτική σχετικά με τη λειτουργία του οργανισμού. Έρευνα του 2024 σε 503 εργαζομένους δημόσιου τομέα βρήκε ισχυρή σύνδεση ανάμεσα στο employee voice, την οργανωσιακή εμπιστοσύνη και την απόδοση του οργανισμού.

Αν λοιπόν ένα σύστημα μεταβλητών οικονομικών ανταμοιβών δημιουργήσει, ακόμη και χωρίς πρόθεση, την πεποίθηση ότι η διαφωνία με την ιεραρχία μπορεί να επηρεάσει μελλοντικές οικονομικές ευκαιρίες, τότε μπορεί να παραχθεί το ακριβώς αντίθετο αποτέλεσμα από εκείνο που επιδιώκει μια σύγχρονη δημόσια διοίκηση: λιγότερη ειλικρινής πληροφόρηση προς τα πάνω, περισσότερη συμμόρφωση και μικρότερη διάθεση ανάδειξης προβλημάτων.

Το κρίσιμο εδώ είναι ότι δεν απαιτείται να αποδειχθεί κάποια οργανωμένη πρακτική «τιμωρίας» των διαφωνούντων. Τα συστήματα κινήτρων λειτουργούν κυρίως μέσω προσδοκιών. Εάν ο εργαζόμενος θεωρεί πιθανό ότι η προσωπική του σχέση με τον αξιολογητή μπορεί να επηρεάσει μελλοντική ανταμοιβή, τότε η συμπεριφορά μπορεί να αλλάξει πριν ακόμη υπάρξει οποιαδήποτε πραγματική δυσμενής απόφαση.

Υπάρχει όμως και μία δεύτερη συνέπεια, λιγότερο εύκολα μετρήσιμη αλλά ιδιαίτερα σημαντική για το εργασιακό περιβάλλον.

Η παραδοσιακή μισθολογική σχέση στο Δημόσιο στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό σε γενικούς κανόνες: μισθολογικά κλιμάκια, κατηγορίες προσωπικού, χρόνια υπηρεσίας και ρυθμίσεις που ισχύουν οριζόντια. Ο εργαζόμενος μπορεί να διαφωνεί με το ύψος των αποδοχών του, γνωρίζει όμως ότι αυτές δεν μεταβάλλονται επειδή ο συγκεκριμένος προϊστάμενός του έχει καλύτερη ή χειρότερη προσωπική άποψη γι’ αυτόν.

Η επέκταση μεταβλητών αμοιβών εισάγει ένα διαφορετικό στοιχείο. Ένα μέρος του οικονομικού αποτελέσματος μπορεί πλέον να εξαρτάται από την ένταξη σε συγκεκριμένα έργα, από την αναγνώριση της συμβολής του εργαζομένου και από αξιολογικές αποφάσεις της ιεραρχίας. Η σχέση του εργαζομένου με το μισθολογικό του αποτέλεσμα γίνεται έτσι περισσότερο εξατομικευμένη.

Αυτό δεν σημαίνει ότι όσοι λαμβάνουν μπόνους απομακρύνονται αυτομάτως από το σωματείο τους ούτε ότι τα συστήματα μπόνους έχουν ως αναγκαία συνέπεια την αποδυνάμωση της συνδικαλιστικής εκπροσώπησης. Ένας τέτοιος ισχυρισμός θα υπερέβαινε τα διαθέσιμα στοιχεία.

Υπάρχει όμως ένας σαφής θεσμικός κίνδυνος: όταν η βελτίωση του εισοδήματος εξαρτάται όλο και περισσότερο από την ατομική σχέση του εργαζομένου με τη διοικητική διαδικασία και λιγότερο από κοινούς και καθολικούς κανόνες, το κέντρο βάρους μπορεί σταδιακά να μετακινείται από τη συλλογική διεκδίκηση προς την ατομική αναζήτηση πρόσβασης σε έργα, ομάδες, αξιολογήσεις και ανταμοιβές.

Για τον εργαζόμενο που θεωρεί ότι μια μελλοντική οικονομική ευκαιρία εξαρτάται από τον προϊστάμενό του, η ανοιχτή αντιπαράθεση με τη διοίκηση, η συμμετοχή σε μια έντονη συλλογική διεκδίκηση ή ακόμη και η προσφυγή στο σωματείο για ένα υπηρεσιακό ζήτημα μπορεί να αποκτήσει στη σκέψη του ένα πρόσθετο κόστος. Και πάλι, το πρόβλημα δεν είναι ότι έχει αποδειχθεί συγκεκριμένη οικονομική «τιμωρία». Είναι ότι ένα κακοσχεδιασμένο σύστημα μπορεί να δημιουργεί εύλογη προσδοκία εξάρτησης.

Η συνέπεια αφορά τελικά και την ίδια τη διοίκηση. Ένας οργανισμός στον οποίο οι εργαζόμενοι πιστεύουν ότι η οικονομική τους εξέλιξη εξαρτάται από την εύνοια της ιεραρχίας κινδυνεύει να αναπτύξει περισσότερο προσαρμοστικές συμπεριφορές και λιγότερο ανεξάρτητη επαγγελματική κρίση.

Όταν ο κανόνας δεν είναι ορατός, ο εργαζόμενος αναζητεί το πρόσωπο δίπλα του

Η σημερινή συζήτηση ανάμεσα σε εργαζομένους της Δ.ΥΠ.Α. είναι αποκαλυπτική ακριβώς γι’ αυτόν τον λόγο. Υπάλληλοι αναζητούν πληροφορίες για το ποιοι συνάδελφοί τους έλαβαν πρόσθετη ανταμοιβή και διερωτώνται γιατί επιλέχθηκαν εκείνοι και όχι οι ίδιοι.

Η εύκολη ερμηνεία θα ήταν να χαρακτηριστεί αυτό ως ζήλια ή προσωπικός ανταγωνισμός. Μια τέτοια προσέγγιση, όμως, μεταφέρει στους εργαζομένους την ευθύνη για ένα πρόβλημα που κατά κύριο λόγο αφορά τη σχεδίαση και την επικοινωνία του συστήματος.

Σε ένα απολύτως διαφανές σύστημα ο εργαζόμενος δεν θα χρειαζόταν πρώτα το όνομα του συναδέλφου του. Θα μπορούσε να γνωρίζει ποιοι στόχοι είχαν τεθεί πριν από την περίοδο αξιολόγησης, ποιες οργανικές μονάδες ήταν επιλέξιμες, ποια συμμετοχή απαιτούνταν, ποιοι δείκτες χρησιμοποιήθηκαν, ποια ήταν η βαρύτητα κάθε κριτηρίου και πώς ακριβώς προέκυψε η διαφοροποίηση του μεταβλητού ποσού.

Όταν ο κανόνας είναι πλήρως ορατός, η σύγκριση γίνεται με τον κανόνα. Όταν ο κανόνας δεν είναι επαρκώς ορατός, η σύγκριση μεταφέρεται αναπόφευκτα στα πρόσωπα.

Έτσι μπορεί να αρχίσει να διαβρώνεται η συνεργατική σχέση. Ο συνάδελφος παύει να είναι αποκλειστικά μέρος της ίδιας ομάδας και εμφανίζεται ως ανταγωνιστής για έναν περιορισμένο οικονομικό πόρο. Αυτή ακριβώς είναι μία από τις ανεπιθύμητες συνέπειες των συστημάτων performance pay που επισημαίνει ο ΟΟΣΑ, ο οποίος αναφέρεται στον κίνδυνο δυσαρέσκειας, χαμηλότερου ηθικού, ασθενέστερης συνεργασίας και υποχώρησης της εσωτερικής παρακίνησης όταν τα συστήματα δεν γίνονται αντιληπτά ως δίκαια.

Στη συγκεκριμένη περίπτωση, το πρόβλημα επιτείνεται από το γεγονός ότι, σύμφωνα με τις δημόσιες ανακοινώσεις του ΠΑΝΣΥΠΟ, ο Σύλλογος και οι εργαζόμενοι δεν έχουμε λάβει πλήρη επίσημη ενημέρωση για την τελική κατανομή, τον αριθμό των πραγματικών δικαιούχων, τις οργανικές τους μονάδες και τη μεθοδολογία διαφοροποίησης των ποσών.

Η διακριτική ευχέρεια δεν είναι κατ’ ανάγκη πρόβλημα- η ανεξέλεγκτη διακριτική ευχέρεια είναι

Θα ήταν επίσης λανθασμένο να θεωρηθεί ότι κάθε υποκειμενικό στοιχείο σε μια αξιολόγηση πρέπει να εξαφανιστεί. Στη δημόσια διοίκηση υπάρχουν εργασίες τόσο σύνθετες ώστε καμία σειρά ποσοτικών δεικτών δεν μπορεί να αποτυπώσει πλήρως την ποιότητα, τη δυσκολία, την υπευθυνότητα ή τη συμβολή ενός εργαζομένου. Η διοικητική κρίση είναι σε έναν βαθμό αναγκαία.

Ακριβώς όμως επειδή είναι αναγκαία, πρέπει να ελέγχεται.

Πρόσφατη έρευνα του 2026 προσφέρει εξαιρετικά ενδιαφέρον πειραματικό δεδομένο. Σε μεγάλη δημόσια γραφειοκρατία συγκρίθηκαν αντικειμενικά συστήματα αμοιβής απόδοσης με συστήματα στα οποία οι προϊστάμενοι είχαν διακριτική ευχέρεια στην κατανομή των μπόνους. Όταν στη διακριτική ευχέρεια προστέθηκε ένας σχετικά ελαφρύς μηχανισμός εποπτείας των ίδιων των supervisors, μειώθηκε η ευνοιοκρατία στην κατανομή των μπόνους και βελτιώθηκε η αξιοκρατική αξιολόγηση.

Το εύρημα είναι σημαντικό ακριβώς επειδή δεν καταλήγει σε μια απλουστευτική απόρριψη της διοικητικής κρίσης. Υποδεικνύει ότι η διακριτική ευχέρεια μπορεί να λειτουργήσει καλύτερα όταν πλαισιώνεται από λογοδοσία.

Το ίδιο συμπέρασμα ενισχύεται και από τη θεωρητική βιβλιογραφία περί ευνοιοκρατίας στις οργανώσεις, η οποία έχει επισημάνει εδώ και χρόνια ότι η υποκειμενική αξιολόγηση παρέχει στους προϊσταμένους (supervisors) δυνατότητα να ενσωματώσουν προσωπικές προτιμήσεις στις αποφάσεις τους, γεγονός που δημιουργεί λόγους για θεσμικούς περιορισμούς και διαδικασίες ελέγχου.

Επομένως, η κρίσιμη διάκριση δεν βρίσκεται ανάμεσα σε «αντικειμενικούς» και «κακούς υποκειμενικούς» αξιολογητές. Βρίσκεται ανάμεσα σε ένα σύστημα όπου η κρίση είναι αιτιολογημένη, εποπτευόμενη και ελέγξιμη και σε ένα σύστημα όπου η ίδια κρίση παράγει οικονομικό αποτέλεσμα χωρίς επαρκείς εξωτερικές εγγυήσεις.

Το βαθύτερο ζήτημα είναι η αξιοκρατική λειτουργία του Δημοσίου

Η αξιοκρατία στη δημόσια διοίκηση συχνά περιορίζεται στη συζήτηση για τον τρόπο πρόσληψης. Στην πραγματικότητα είναι πολύ ευρύτερη έννοια.

Αξιοκρατία είναι ο τρόπος με τον οποίο επιλέγεται εκείνος που ασκεί διοίκηση. Είναι ο τρόπος με τον οποίο ανατίθενται σημαντικά έργα. Είναι το εάν όλοι οι κατάλληλοι εργαζόμενοι έχουν πραγματική δυνατότητα πρόσβασης στις ίδιες ευκαιρίες. Είναι το εάν ο αξιολογητής μπορεί να αιτιολογήσει την απόφασή του με κριτήρια που ήταν γνωστά πριν από την αξιολόγηση. Είναι το εάν υπάρχει έλεγχος της κρίσης του. Είναι επίσης το εάν ένας εργαζόμενος μπορεί να διαφωνήσει υπηρεσιακά χωρίς να θεωρεί ότι διακινδυνεύει την οικονομική του εξέλιξη.

Από αυτή την άποψη, η μακρόχρονη απουσία τακτικών κρίσεων προϊσταμένων στη Δ.ΥΠ.Α., δεν αποτελεί ανεξάρτητο πρόβλημα από το σύστημα μπόνους. Τα δύο ζητήματα συναντώνται ακριβώς στο σημείο όπου ο μη πρόσφατα συγκριτικά κριθείς προϊστάμενος αποκτά ισχυρή εξουσία αξιολόγησης της οικονομικά ανταμειβόμενης απόδοσης άλλων.

Ένα τέτοιο σύστημα μπορεί, ακόμη και χωρίς καμία συνειδητή κατάχρηση, να παράγει στρεβλά κίνητρα. Οι εργαζόμενοι μπορεί να επιδιώκουν μεγαλύτερη ορατότητα προς τον αξιολογητή, να προτιμούν έργα που συνδέονται με πρόσθετες ανταμοιβές, να αποφεύγουν συγκρούσεις, να επενδύουν περισσότερο στην προσαρμογή στις προτιμήσεις του προϊσταμένου και λιγότερο σε εργασίες οι οποίες είναι απαραίτητες αλλά λιγότερο «ορατές».

Αυτό ακριβώς έδειξε και η εμπειρική έρευνα για την υποκειμενική αξιολόγηση στη δημόσια διοίκηση: όταν η αξιολόγηση εξαρτάται από συγκεκριμένο πρόσωπο, οι εργαζόμενοι μπορεί να μετατοπίσουν την προσπάθειά τους προς εκείνο που παρατηρεί και εκτιμά περισσότερο ο συγκεκριμένος αξιολογητής.

Το αποτέλεσμα είναι ότι ένα εργαλείο που σχεδιάστηκε για να ενισχύει την αξιοκρατία μπορεί, εάν δεν περιβάλλεται από αρκετές εγγυήσεις, να μεταφέρει σταδιακά το κέντρο βάρους από την πραγματική συμβολή στην ορατή συμβολή, από τον κοινό κανόνα στη διακριτική κρίση και από την ανεξάρτητη υπηρεσιακή συμπεριφορά στην προσαρμογή προς την ιεραρχία.

Ποιες εγγυήσεις απαιτεί ένα αξιόπιστο σύστημα ανταμοιβής

Η διεθνής εμπειρία δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι πρέπει να εγκαταλειφθεί κάθε δυνατότητα πρόσθετης ανταμοιβής. Οδηγεί, όμως, στην ανάγκη πολύ αυστηρότερων προϋποθέσεων όταν το σύστημα εφαρμόζεται στη δημόσια διοίκηση.

Πρώτη προϋπόθεση είναι η προηγούμενη αποκατάσταση της αξιοκρατικής αλυσίδας διοίκησης. Όταν ο προϊστάμενος αποκτά σημαντική διακριτική ευχέρεια πάνω στο εισόδημα των υφισταμένων του, η επιλογή του ίδιου για τη θέση ευθύνης πρέπει να έχει προκύψει από σύγχρονη, ανοικτή και συγκριτική διαδικασία και όχι να παραμένει επί χρόνια αποτέλεσμα προσωρινών διοικητικών ρυθμίσεων.

Δεύτερη προϋπόθεση είναι η εκ των προτέρων γνώση των κανόνων. Ένα πραγματικό κίνητρο λειτουργεί πριν από την επίδοση που επιδιώκει να επηρεάσει. Εάν ο εργαζόμενος πληροφορείται εκ των υστέρων ότι μια συγκεκριμένη εργασία, ένα έργο ή μια συμπεριφορά μπορούσε να οδηγήσει σε πρόσθετη ανταμοιβή, τότε δεν έχουμε με την αυστηρή έννοια κίνητρο συμπεριφοράς αλλά αναδρομική επιλογή ανταμειβομένων.

Τρίτη προϋπόθεση είναι η διάκριση ανάμεσα στην αναγκαία διοικητική κρίση και στην ανεξέλεγκτη προσωπική διακριτική ευχέρεια. Όσο σημαντικότερο είναι το ποσό που εξαρτάται από προσωπική αξιολόγηση τόσο ισχυρότερη πρέπει να είναι η υποχρέωση γραπτής αιτιολόγησης, ο έλεγχος δεύτερου επιπέδου και η δυνατότητα ένστασης.

Τέταρτη προϋπόθεση είναι η πραγματική διαφάνεια, η οποία δεν απαιτεί κατ’ ανάγκη τη δημόσια έκθεση προσωπικών δεδομένων. Μπορεί όμως να απαιτεί πλήρη δημοσιοποίηση της μεθοδολογίας, των οργανικών μονάδων, του αριθμού δικαιούχων, των κριτηρίων, της κατανομής ποσών, του εύρους των ατομικών ανταμοιβών και των διαδικασιών με τις οποίες ελήφθησαν οι αποφάσεις.

Πέμπτη προϋπόθεση είναι να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη η συλλογική φύση της δημόσιας εργασίας. Σε εργασίες στις οποίες το αποτέλεσμα παράγεται από αλληλοεξαρτώμενες μονάδες, η υπερβολική εξατομίκευση της ανταμοιβής μπορεί να λειτουργήσει σε βάρος της συνεργασίας. Η εμπειρία της βρετανικής δημόσιας υπηρεσίας απασχόλησης έδειξε άλλωστε ότι τα θετικότερα αποτελέσματα εμφανίστηκαν κυρίως σε μικρές ομάδες όπου μπορούσε να λειτουργήσει πραγματική ομαδική συνεργασία και αμοιβαίος έλεγχος.

Τέλος, κάθε σύστημα πρέπει να προστατεύει ρητά την υπηρεσιακή ανεξαρτησία. Η διαφωνία, η αναφορά ενός προβλήματος, η άσκηση δικαιώματος ένστασης ή η συμμετοχή στη συλλογική εκπροσώπηση δεν μπορούν να δημιουργούν ούτε πραγματική ούτε εύλογα αντιληπτή πιθανότητα οικονομικής δυσμενούς μεταχείρισης. Διαφορετικά το οικονομικό κίνητρο μπορεί να αρχίσει να ανταγωνίζεται τη θεσμική υποχρέωση του υπαλλήλου να εκφράζει ελεύθερα την επαγγελματική του κρίση.

Το πραγματικό ερώτημα γύρω από τα μπόνους παραγωγικότητας στη δημόσια διοίκηση δεν είναι εάν αξίζει να αναγνωρίζεται η ιδιαίτερη προσπάθεια ενός εργαζομένου. Βεβαίως και μπορεί να αναγνωρίζεται. Το κρίσιμο ζήτημα είναι με ποιον μηχανισμό γίνεται αυτή η αναγνώριση και ποιες παράπλευρες σχέσεις εξουσίας δημιουργεί.

Στη Δ.ΥΠ.Α. η συζήτηση αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα επειδή συμπίπτουν τέσσερις παράγοντες: μια μακρά περίοδος ουσιαστικής μισθολογικής πίεσης, η οποία αυξάνει την πραγματική αξία του πρόσθετου εισοδήματος- ένα σύστημα που παραχωρεί σημαντική κρίση στους προϊσταμένους για την επιλογή ή τη διαφοροποίηση των ανταμοιβών- η επί δεκαπέντε περίπου χρόνια μη ολοκλήρωση τακτικών συγκριτικών κρίσεων προϊσταμένων, σύμφωνα με τις δημόσιες καταγραφές του ΠΑΝΣΥΠΟ και η ανεπαρκής μέχρι σήμερα πληροφόρηση των εργαζομένων για την τελική εφαρμογή της διαδικασίας.

Ο συνδυασμός αυτός δεν αποδεικνύει ότι οι συγκεκριμένες αποφάσεις υπήρξαν μεροληπτικές. Δημιουργεί όμως ένα θεσμικό περιβάλλον στο οποίο η διοίκηση οφείλει να αποδείξει πολύ περισσότερο, και όχι λιγότερο, ότι η διαδικασία υπήρξε αντικειμενική.

Το μεγαλύτερο λάθος θα ήταν η συζήτηση να μετατραπεί σε αντιπαράθεση ανάμεσα στους εργαζομένους που έλαβαν την ανταμοιβή και σε εκείνους που δεν την έλαβαν. Οι πρώτοι δεν είναι το πρόβλημα και οι δεύτεροι δεν χρειάζεται να αναζητούν στα πρόσωπα την εξήγηση του αποκλεισμού τους. Η απάντηση πρέπει να βρίσκεται στον κανόνα, στα κριτήρια και στην πλήρη διοικητική διαδρομή της απόφασης.

Μια αξιοκρατική δημόσια διοίκηση δεν μπορεί να απαιτεί από τον εργαζόμενο να εμπιστεύεται απλώς την καλή πρόθεση του προϊσταμένου του. Οφείλει να διαθέτει διαδικασίες τόσο καθαρές ώστε η ορθότητα μιας κρίσης να μπορεί να ελεγχθεί ανεξάρτητα από το ποιος την εξέδωσε. Και όσο η κρίση αυτή συνδέεται με πραγματικό οικονομικό όφελος, τόσο υψηλότερη πρέπει να είναι η απαίτηση για αξιοκρατική επιλογή του αξιολογητή, προκαθορισμένα κριτήρια, αιτιολογία, εποπτεία και δυνατότητα ελέγχου.

Το ζητούμενο, τελικά, δεν είναι μια δημόσια διοίκηση χωρίς αξιολόγηση ούτε μια δημόσια διοίκηση χωρίς επιβράβευση. Είναι μια δημόσια διοίκηση στην οποία ο εργαζόμενος μπορεί να γνωρίζει ότι η επαγγελματική του εξέλιξη και το εισόδημά του δεν εξαρτώνται από το εάν είναι αρεστός, περισσότερο ορατός ή λιγότερο διαφωνών, αλλά από κανόνες που είναι γνωστοί, κοινοί, αξιοκρατικοί και ελέγξιμοι.

Μόνο μέσα σε αυτό το πλαίσιο το μπόνους μπορεί πράγματι να λειτουργήσει ως κίνητρο απόδοσης και όχι ως πηγή διοικητικής εξάρτησης, εσωτερικού ανταγωνισμού και δυσπιστίας.

Για το Διοικητικό Συμβούλιο
του ΠΑΝΕΛΛΗΝΙΟΥ ΣΥΛΛΟΓΟΥ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ
ΟΑΕΔ – τ. ΟΕΕ – τ. ΟΕΚ