Σοβαρά ευρήματα σε δημόσιες συμβάσεις Δ.ΥΠ.Α., ΥΚΟΙΣΟ και e-ΕΦΚΑ – Μονοπρόσφορες διαδικασίες, χαμηλές εκπτώσεις, επαναλαμβανόμενοι ανάδοχοι

Ο ΠΑΝΣΥΠΟ ολοκλήρωσε εκτεταμένη έρευνα σε δημόσιες συμβάσεις της Δ.ΥΠ.Α., του Υπουργείου Κοινωνικής Συνοχής και Οικογένειας, του e-ΕΦΚΑ και άλλων δημόσιων φορέων, αξιοποιώντας διακηρύξεις, αποφάσεις κατακύρωσης, συμβάσεις, πρακτικά αξιολόγησης και στοιχεία δημοσίων μητρώων.

Στη δημόσια αυτή ανακοίνωση δεν κατονομάζονται οικονομικοί φορείς και δεν παρατίθενται στοιχεία που επιτρέπουν την άμεση ταυτοποίησή τους.

Επιλέγουμε, να δημοσιοποιήσουμε τα βασικά ευρήματα, διότι η σημασία τους δεν εξαντλείται σε μεμονωμένους αριθμούς. Αρκετά από τα χαρακτηριστικά που εντοπίστηκαν συμπίπτουν με προειδοποιητικούς δείκτες που χρησιμοποιούνται διεθνώς για την αξιολόγηση του κινδύνου περιορισμού του ανταγωνισμού στις δημόσιες συμβάσεις.

Οι επικαιροποιημένες κατευθυντήριες γραμμές του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση των συμπράξεων στις δημόσιες συμβάσεις αναφέρουν, μεταξύ άλλων, ως προειδοποιητικά σημεία τη συχνή επιτυχία του ίδιου προμηθευτή, τις κοινές προσφορές επιχειρήσεων που σε άλλες περιπτώσεις μπορούν να συμμετέχουν ανεξάρτητα, την επαναλαμβανόμενη εμφάνιση ελλιπών ή μη αποδεκτών προσφορών και συγκεκριμένα μοτίβα στη διαμόρφωση των τιμών. Ο ίδιος ο ΟΟΣΑ διευκρινίζει ότι κανένα τέτοιο στοιχείο δεν συνιστά από μόνο του απόδειξη προσυνεννόησης. Όταν όμως περισσότερα από αυτά εμφανίζονται συστηματικά και σε βάθος χρόνου, αποτελούν λόγο για ουσιαστικότερη διερεύνηση. OECD

Αυτό ακριβώς είναι το ζήτημα που αναδεικνύει η έρευνά μας.

Στο Υπουργείο Κοινωνικής Συνοχής και Οικογένειας καταγράφηκαν διαδικασίες στις οποίες υποβλήθηκε μία μόνο προσφορά ή παρέμεινε μία μόνο παραδεκτή προσφορά μετά την αξιολόγηση, καθώς και συμβάσεις όπου η τελική οικονομική προσφορά βρέθηκε πολύ κοντά στον αρχικό προϋπολογισμό. Σε χαρακτηριστικές περιπτώσεις, οι οικονομικές αποκλίσεις διαμορφώθηκαν περίπου σε 1,5%, 4,2% και 4,7%, ενώ σε άλλη διαδικασία η τελική τιμή δεν παρουσίασε ουσιαστική μείωση σε σχέση με το ποσό αναφοράς.

Η εικόνα αυτή δεν είναι ομοιόμορφη. Υπήρξαν και περιπτώσεις στις οποίες η οικονομική απόκλιση ήταν σαφώς μεγαλύτερη. Αυτό, όμως, καθιστά ακόμη πιο εύλογη τη συγκριτική εξέταση των διαδικασιών: όταν σε ορισμένους διαγωνισμούς παρατηρείται αισθητή διαφοροποίηση της τελικής τιμής και σε άλλους η προσφορά παραμένει εξαιρετικά κοντά στον προϋπολογισμό, ο αριθμός των συμμετεχόντων, οι όροι συμμετοχής, οι τεχνικές βαθμολογίες και οι λόγοι αποκλεισμού αποκτούν ιδιαίτερη σημασία για την αξιολόγηση της πραγματικής ανταγωνιστικής έντασης.

Ανάλογο ενδιαφέρον παρουσιάζει μεγάλη διαδικασία του e-ΕΦΚΑ, στην οποία υποβλήθηκαν μόλις δύο προσφορές. Η ιδιαιτερότητα της συγκεκριμένης περίπτωσης δεν βρίσκεται μόνο στον περιορισμένο αριθμό συμμετεχόντων, αλλά και στο γεγονός ότι οικονομικοί φορείς που εμφανίζονται στη συγκεκριμένη διαδικασία εντοπίζονται και σε άλλους δημόσιους διαγωνισμούς, άλλοτε από κοινού και άλλοτε σε διαφορετικές ενώσεις ή αυτοτελώς.

Η κοινή συμμετοχή επιχειρήσεων σε μία ένωση δεν αποτελεί, ασφαλώς, από μόνη της προβληματική πρακτική. Ο ΟΟΣΑ, όμως, περιλαμβάνει μεταξύ των σημείων που χρήζουν προσοχής τις περιπτώσεις στις οποίες επιχειρήσεις υποβάλλουν κοινή προσφορά ενώ στο παρελθόν έχουν συμμετάσχει ανεξάρτητα σε παρόμοιους διαγωνισμούς ή όταν το αντικείμενο θα μπορούσε ενδεχομένως να εκτελεστεί αυτοτελώς από έναν από τους συμμετέχοντες. OECD

Για τον λόγο αυτό, η έρευνά μας δεν επιχειρεί να συναγάγει συμπέρασμα από την ύπαρξη των ενώσεων καθαυτή. Θέτει ερωτηματικά για την πραγματική αυτονομία των προσφορών, την αναγκαιότητα των συγκεκριμένων συνεργασιών, τη δυνατότητα αυτοτελούς συμμετοχής και τη σχέση των οικονομικών φορέων κατά τον χρόνο κάθε διαδικασίας.

Η πλέον χαρακτηριστική επαναλαμβανόμενη εικόνα εντοπίστηκε στη Δ.ΥΠ.Α.

Σε διάστημα περίπου ενάμιση έτους, πέντε αυτοτελείς διαγωνιστικές διαδικασίες για το ίδιο επαναλαμβανόμενο λειτουργικό αντικείμενο κατέληξαν στον ίδιο οικονομικό φορέα. Δεν πρόκειται για διαδοχικές παρατάσεις μίας σύμβασης, αλλά για διαφορετικές διαδικασίες και διαφορετικές κατακυρώσεις.

Οι οικονομικές αποκλίσεις από τους αντίστοιχους προϋπολογισμούς ήταν περίπου:

0,06% – 0,06% – 0,28% – 1,25% – 4,00%.

Σε δύο διαδοχικές διαδικασίες η τελική οικονομική προσφορά ήταν αριθμητικά ακριβώς ίδια, παρά το γεγονός ότι το φυσικό αντικείμενο διαφοροποιούνταν ως προς τον αριθμό των εκδηλώσεων. Σε μία από τις μεγαλύτερες μεταγενέστερες διαδικασίες υποβλήθηκε μία μόνο προσφορά.

Η συγκεκριμένη ακολουθία δεν μπορεί να αξιολογηθεί μόνο με βάση το αν κάθε μεμονωμένη πράξη ολοκληρώθηκε σύμφωνα με τα προβλεπόμενα διαδικαστικά στάδια. Η συχνή επιτυχία του ίδιου προμηθευτή αποτελεί ρητά αναγνωρισμένη προειδοποίηση (warning sign) στις κατευθυντήριες γραμμές του ΟΟΣΑ, ενώ στα προειδοποιητικά σημεία σχετικά με την τιμολόγηση περιλαμβάνονται η διατήρηση ίδιων τιμών παρά τη μεταβολή των όρων ή των συνθηκών ενός διαγωνισμού και η εμφάνιση επαναλαμβανόμενων τιμολογιακών προτύπων. OECD

Ο ΟΟΣΑ είναι επίσης σαφής ως προς τα όρια αυτών των ενδείξεων: δεν αποτελούν απόδειξη νόθευσης διαγωνισμού και μπορεί να έχουν διαφορετική, απολύτως νόμιμη εξήγηση. Ταυτόχρονα, όμως, επισημαίνει ότι όταν εντοπίζονται ύποπτα επαναλαμβανόμενα πρότυπα σε προσφορές και τιμές, η ορθή πρακτική είναι να εξετάζονται περαιτέρω και, όπου συντρέχει λόγος, να τίθενται υπόψη της αρμόδιας αρχής ανταγωνισμού. OECD

Η ίδια λογική διατρέχει και το σύνολο των ευρημάτων της έρευνας.

Δεν εντοπίσαμε μία και μοναδική κατηγορία περιστατικών. Καταγράφηκαν διαδικασίες με μία μόνο προσφορά, διαδικασίες στις οποίες μετά από αποκλεισμούς παρέμεινε ένας μόνο παραδεκτός προσφέρων, περιπτώσεις εξαιρετικά μικρής οικονομικής απόκλισης από τον προϋπολογισμό, επαναλαμβανόμενες κατακυρώσεις στον ίδιο ανάδοχο και οικονομικοί φορείς που εμφανίζονται επανειλημμένα σε διαφορετικές ενώσεις και σε διαφορετικούς δημόσιους οργανισμούς.

Καθένα από αυτά τα στοιχεία μπορεί, αυτοτελώς, να εξηγείται από τις ιδιαίτερες συνθήκες της συγκεκριμένης αγοράς ή της συγκεκριμένης διαδικασίας. Η ελεγκτική σημασία τους προκύπτει από τη συσσώρευση και την επαναληπτικότητά τους.

Αυτό είναι και το σημείο στο οποίο η τυπική νομιμότητα μιας διαδικασίας δεν εξαντλεί το ζήτημα. Η ολοκλήρωση ενός διαγωνισμού σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στάδια δεν απαντά από μόνη της στο αν υπήρξε επαρκής ανταγωνισμός, αν οι όροι συμμετοχής διεύρυναν ή περιόρισαν αδικαιολόγητα την αγορά, αν οι οικονομικές προσφορές αντανακλούν ουσιαστική πίεση μεταξύ ανταγωνιστών και αν το Δημόσιο πέτυχε, υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες, το καλύτερο δυνατό οικονομικό αποτέλεσμα.

Ο ΠΑΝΣΥΠΟ δεν αποδίδει μέσω της δημόσιας αυτής ανακοίνωσης παράνομη συμπεριφορά σε κανέναν οικονομικό φορέα και δεν προδικάζει την κρίση οποιασδήποτε ελεγκτικής ή δικαστικής αρχής. Η αξιολόγηση των συγκεκριμένων δεδομένων προϋποθέτει πρόσβαση στο σύνολο των φακέλων και σε στοιχεία που δεν είναι πάντοτε δημόσια διαθέσιμα.

Το ερώτημα που τίθεται προς θεσμική διερεύνηση είναι συγκεκριμένο: αν η επαναλαμβανόμενη εμφάνιση των παραπάνω χαρακτηριστικών έχει σε κάθε περίπτωση αυτοτελή και επαρκή εξήγηση ή αν η συγκέντρωσή τους σε διαφορετικές διαδικασίες και δημόσιους φορείς αποκαλύπτει ζητήματα σχετικά με την πραγματική λειτουργία του ανταγωνισμού που πρέπει να εξεταστούν σε μεγαλύτερο βάθος.

Για τον ΠΑΝΣΥΠΟ, η ύπαρξη ενός επαρκώς τεκμηριωμένου συνόλου δεδομένων με βάση και τα διεθνώς αναγνωρισμένα εργαλεία ελέγχου, θα ήταν θεσμικά ορθό να εξεταστεί.

Για το Διοικητικό Συμβούλιο
του ΠΑΝΕΛΛΗΝΙΟΥ ΣΥΛΛΟΓΟΥ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ
ΟΑΕΔ – τ. ΟΕΕ – τ. ΟΕΚ